Boletim Informativo, 26 de agosto de 2025

A implementação do novo modelo de cofinanciamento federal da Atenção Primária à Saúde (APS), instituído pela Portaria GM/MS nº 3.493/2024 [1], tem gerado importantes repercussões no financiamento da Estratégia Saúde da Família (ESF) e na organização da APS no país. Estudos iniciais apresentados mostram que, em comparação ao Previne Brasil, quase todos os municípios paulistas registraram ganhos ou mantiveram os volumes financeiros em comparação ao modelo anterior, com um pouco mais de 1,0% enfrentando perdas. Entre os avanços destacados estão a priorização das equipes de Saúde da Família (eSF) em relação às equipes de Atenção Primária (eAP), maior celeridade na homologação de equipes e serviços, a retomada do Programa Mais Médicos, a retomada do cofinanciamento federal das equipes multiprofissionais (eMulti), o incremento nos recursos para saúde bucal, a redução do peso do cadastro no modelo alocativo, a nova classificação municipal baseada em vulnerabilidade social e porte populacional (IED), além de um mecanismo de compensação mais justo para municípios com risco de perdas. Esses elementos sinalizam um movimento de correção de distorções do modelo anterior, em direção ao modelo prioritário de cuidado da PNAB,  ao mesmo tempo em que colocam em pauta os desafios de sustentabilidade e equidade que ainda precisam ser enfrentados.

No contexto da Portaria GM/MS n^o 3.493/2024 [1], que reformula o modelo de cofinanciamento federal da APS, na 9^a reunião do Comitê Gestor que aconteceu no dia 25 de julho de 2025, a Rede APS recebeu Mariana Alves Melo da Associação Brasileira de Economia da Saúde (ABrES) para apresentar uma análise sobre os avanços e desafios do atual cofinanciamento federal da APS, que pode ser chamado de “Mais Saúde da Família”. Em sua apresentação, Mariana trouxe elementos históricos, políticos e técnicos-operacionais essenciais para a compreensão do “Mais Saúde da Família”, atual modelo de financiamento da APS no SUS. A apresentação está disponível na íntegra no canal do YouTube da Rede APS e pode ser acessada pelo link (https://www.youtube.com/watch?v=cHhP-yfUiCo) ou clicando aqui.

Mariana que em sua tese intitulada “Críticas à nova forma de alocação dos recursos federais para a Atenção Primária em Saúde – Programa Previne Brasil – no Sistema Único de Saúde (SUS): análise dos municípios brasileiros (2019-2022)” [Melo, 2024] discutiu criticamente o Programa Previne Brasil, em sua apresentação retomou o histórico recente de mudanças no financiamento da APS no Brasil, ressaltando a ruptura da lógica promovida em 2019 com a criação do programa Previne Brasil. A Portaria GM/MS n^o 3.493/2024 [1] extingue o modelo de financiamento do Previne Brasil (Portaria 2.979/2019) [2] que segundo a pesquisadora, desestruturou o financiamento da APS ao vincular grande parte dos recursos ao cadastro de pessoas sem qualificação das informações e ao desempenho de uma cesta mínima de indicadores, reduzindo o caráter universal, integral e equitativo que prevê a PNAB, e a política de financiamento, que também ignorou marcos construídos ao longo das últimas décadas e impôs uma lógica neoliberal e meritocrática, descolada das necessidades reais dos territórios e de uma APS que acreditamos: integral, resolutiva, de base territorial e comunitária. Tal fato gerou uma desorganização significativa das redes de atenção e perdas financeiras para muitos municípios, com aproximadamente 60% dos municípios brasileiros e 47% dos municípios paulistas registrando diminuição de recursos até o final de 2022.

Então com a nova Portaria [1], os componentes anteriores (captação ponderada, pagamento por desempenho e incentivos por ações estratégicas) encontram-se revogados, assim como a metodologia de classificação de municípios baseada em um estudo do IBGE que classificava os municípios de rural a urbano, que se mostrava inadequada para a realidade dos municípios. O novo modelo de financiamento federal da APS, o “Mais Saúde da Família”, busca corrigir parte dessas distorções sintetizadas acima ao introduzir uma série de componentes que consideram características populacionais, demográficas e socioeconômicas, além de critérios como classificação geográfica, indicadores de vulnerabilidade e grupos prioritários. Destacamos que esse movimento é positivo, pois representa uma valorização do pacto federativo e reconhece as desigualdades históricas, sobretudo regionais, e tenta superá-las com base na indução e na equidade. 

A Portaria GM/MS nº 3.493/2024 [1] instituiu um modelo de alocação orçamentária com seis componentes principais, vigentes a partir da parcela 5 de 2024, e com etapas de transição programadas até dezembro de 2025. Uma novidade relevante é a introdução do Índice de Equidade e Dimensionamento (IED), que classifica os municípios em quatro estratos (Estrato 1 a 4) com base no Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) do IPEA e no porte populacional de 2022 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), classificação esta que visa uma distribuição mais equitativa dos recursos, protegendo os municípios mais vulneráveis [3]. No entanto, apesar da troca produzir positivos na proteção dos municipios mais vulneráveis (como já demonstram os resultados financeiros preliminares) ainda é preciso avançar na busca da equidade, através da construção de um índice de ‘necessidades em saúde’ que produza efeitos ainda mais redistributivos e equitativos.  

Em sua apresentação, Mariana faz uma descrição em que observa-se que o modelo estabelece uma metodologia diversificada e articulada para o cofinanciamento da APS, organizada em vários componentes, que contemplam diferentes dimensões da organização e qualidade da APS. Entre eles, destacam-se na figura 1:

• Componente fixo: incentivo mensal de custeio para manutenção das eSF e eAP, escalonado de acordo com o IED, priorizando as eSF e os municípios mais vulneráveis. Inclui incentivo de implantação para novas equipes.
• Componente Vínculo e Acompanhamento territorial: direcionado às eSF e eAP, tem sua metodologia na Portaria MS n^o 161/2024 e nas respectivas notas metodológicas [4]. A avaliação ocorre em duas dimensões: a dimensão cadastro, que considera a completude e atualização dos cadastros individuais, domiciliares e territoriais atualizados nos últimos 24 meses, e a dimensão acompanhamento, que pondera os cadastros ativos conforme critérios de vulnerabilidade socioeconômica e faixa etária, com pesos diferenciados para crianças, idosos e beneficiários de programas sociais. A soma dos escores dessas dimensões gera o resultado final que orienta o repasse financeiro. Ou seja, remunera eSF e eAP com base em indicadores relacionados à qualificação das informações cadastrais (completude e atualização), volume de cadastros ativos e frequência de atendimentos, possuindo pesos adicionais para critérios de vulnerabilidade socioeconômica e faixa etária.
• Componente qualidade: abrange as eSF, eAP, equipes de Saúde Bucal (eSB) e equipes multiprofissionais ampliadas (eMulti). O financiamento está vinculado ao alcance de metas relacionadas a quinze indicadores que mensuram a realização de boas práticas e procedimentos específicos do quadrimestre anterior. Estes indicadores são classificados por grupos de equipes e calculados majoritariamente pela soma das boas práticas implementadas, além da proporção de procedimentos realizados em relação à população vinculada.
• Componente de Implantação e Manutenção: contempla financiamento para programas, serviços, profissionais e composições específicas de equipes, incluindo equipes multiprofissionais, consultórios de rua, atenção prisional, entre outros, por meio de orçamentação global mensal.
• Componente para Atenção à Saúde Bucal: envolve eSB, unidades odontológicas móveis, centros de especialidades odontológicas, laboratórios regionais de prótese dentária, além do serviço especializado em saúde bucal para municípios de menor porte, com recursos específicos para esse segmento.
• Componente per capita de base populacional: mantém um valor anual per capita estabelecido para todos os municípios do Programa Previne Brasil, mantido em R$5,95 por habitante ao ano para o exercício de 2025, distribuído em doze parcelas mensais. Este componente representa a base regular do financiamento e busca garantir estabilidade e previsibilidade na alocação de recursos, distribuído igualmente, independentemente da vulnerabilidade ou porte do município.

Figura 1. Descrição dos componentes da Portaria GM/MS N^o 3.493/2024.

Fonte: slides da apresentação da Mariana Alves Melo [clique aqui para acessar os slides].

Além desses componentes, o modelo prevê um mecanismo de compensação financeira para os municípios e Distrito Federal que apresentarem redução nos valores recebidos em comparação com as doze parcelas anteriores à vigência da Portaria. Esses municípios terão direito a um valor adicional mensal de compensação equivalente à redução acrescida de 10%, desde que mantenham o quantitativo equivalente de eSF e eAP, conforme metodologia a ser publicada. Medida vigente durante a fase de transição. 

Importantes atualizações regulatórias complementam o modelo, como a Portaria MS nº 6.907/2025 [5], que ajusta parâmetros de suspensão de recursos e prorroga o uso da medida de transição, pela qual até dezembro de 2025 todos os municípios recebem os componentes qualidade e vínculo e acompanhamento territorial classificados na faixa “Bom”. O cálculo financeiro efetivo, baseado no desempenho real, será aplicado a partir da parcela 01/2026, utilizando dados do terceiro quadrimestre de 2025. No entanto, metas específicas e referências para as faixas de desempenho ainda não foram formalmente definidas. 

De acordo com Mariana, os estudos iniciais sobre a implementação do novo modelo em municípios paulistas revelam que, em comparação com o Previne Brasil, poucos municípios experimentaram perdas (1,5% em São Paulo), enquanto a grande maioria (quase 99%) registrou ganhos financeiros ou manutenção dos valores transferidos em 2022 (Previne Brasil). Em sua apresentação, a pesquisadora destacou alguns dos avanços observados no novo modelo de cofinanciamento federal da APS. Entre eles incluem:

• A clara priorização das equipes de Saúde da Família (eSF), conforme orienta a Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), em relação às equipes de Atenção Primária (eAP), refletida na ampliação dos recursos direcionados às eSF em comparação ao modelo anterior e na redução da representação percentual do cofinanciamento das eAP em comparação às eSF;
• Maior agilidade na homologação das equipes e serviços, que vinha sofrendo atrasos significativos, chegando a quase quatro anos de espera para homologação de equipes de saúde bucal em São Paulo, e que voltou a ser mais célere desde 2023;
• A retomada do Programa Mais Médicos (PMM), com ampliação de vagas, especialmente para regiões urbanas e de difícil provimento médico, fator fundamental para a formação e manutenção das equipes;
• A criação das equipes multiprofissionais(eMulti), reativando o conceito e os recursos de cofinanciamento federal para as equipes multiprofissionais, semelhante ao antigo Núcleo de Apoio à Saúde da Família (NASF);
• Aumento importante dos recursos para saúde bucal, com elevações de 115% para equipes tipo I e 63% para equipes tipo II em 2023;
• Redução do peso do cadastro na composição dos indicadores de financiamento, superando limitações do modelo anterior, que concentrava mais da metade dos recursos no cadastro ponderado;
• Mudança na forma de classificação dos municípios, agora baseada no Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) do IPEA e no porte populacional, substituindo classificações urbanas/rurais anteriores – apesar de requerer ainda avanços no sentido da equidade;
• O mecanismo de compensação financeira que considera os recebimentos efetivos, somando 10% à diferença, o que torna mais justo o processo de proteção dos municípios frente a eventuais perdas.

Apesar dos avanços, alguns desafios permanecem e demandam atenção e aprimoramento, principalmente no que se refere à sustentabilidade e equidade da APS. Estes incluem:

• A manutenção do valor do componente per capita fixo, que permanece em R$ 5,95 por habitante ao ano, valor que suscita debates acerca da suficiência para garantir a sustentabilidade das ações e o espaço para garantir arranjos locais de adequação da oferta de saúde;
• A proporção entre os valores repassados nos componentes variável (vínculo e acompanhamento e qualidade) em relação ao componente fixo, cuja relação pode gerar instabilidade financeira e riscos de precarização e iniquidade, especialmente para municípios vulneráveis;
• A dependência do Componente Vínculo e Acompanhamento na base cadastral, que ainda sofre com problemas de cadastros simplificados, duplicados e inconsistentes;
• Adoção no Componente Vínculo e Acompanhamento de mensuração da satisfação do usuário o que adensa a lógica neoliberal ampliando elementos de mercado na conjunção das políticas públicas;
• A permanência de uma lógica de desempenho para o Componente Qualidade, que apesar de aprimorada em sua metodologia de cálculo, mantém um enfoque predominantemente quantitativo e indicativo, distante de uma avaliação mais ampla, multidimensional, e participativa da APS.

Nesse sentido, a pesquisadora também alertou para a persistência de lógicas problemáticas no “Mais Saúde da Família”, que mantém forte peso na alocação dos recursos. Segundo ela, existe uma discussão sobre vincular parte significativa do financiamento à performance municipal que ainda carrega fragilidade jurídicas e limitações éticas, distanciando-se da lógica regional e da composição interfederativa do território sanitário. Além de induzir comportamentos tecnocráticos, como a busca por metas e indicadores em detrimento de ações integrais, comunitárias e intersetoriais.

Outro ponto central de sua análise foi o impacto das emendas parlamentares no financiamento da APS. Mariana destacou que, em 2022, cerca de 25% do custeio da APS foi financiado por meio de emendas, o que comprometeu o planejamento regular do SUS, rompeu a lógica do cofinanciamento tripartite e acentuou desigualdades entre os municípios. A pesquisadora argumenta que a previsibilidade e o planejamento são princípios estruturantes do SUS e não podem ser substituídos por uma lógica clientelista e descoordenada.

Por fim, Mariana defendeu o fortalecimento das políticas estruturantes, com destaque para a valorização do modelo Estratégia Saúde da Família, presença das eSF, formação continuada dos profissionais da APS, o resgate do papel estratégico dos ACS no território, o reforço ao planejamento regional e à governança tripartite. Ela também enfatizou a importância de retomar o papel das Escolas Técnicas do SUS como ferramentas para a qualificação e fixação de profissionais nos territórios, com foco na equidade e na resolutividade.

Ao longo de sua análise, Mariana convida os membros da Rede APS, gestores, trabalhadores e pesquisadores da saúde coletiva a refletirem criticamente sobre os avanços e desafios da APS, a importância do financiamento adequado e estável, e a urgência de modelos de financiamento que respeitem o pacto federativo, promovam equidade e valorizem a atuação em rede.

A Rede APS defende a construção e fortalecimento de uma APS integral, resolutiva, e de base territorial e comunitária. Para tanto, é imprescindível que o financiamento federal seja capaz de garantir a sustentabilidade das equipes, valorizar o trabalho dos profissionais, considerar as especificidades locais, e incorporar avaliações que integrem o usuário, trabalhadores e gestores, promovendo o fortalecimento do planejamento e da gestão, a ampliação da cobertura da ESF como estratégia central da PNAB.

Apresentação Novo Cofinanciamento Mariana Alves Melo na Reunião da Rede APS

Boletim por Bruna Venturin e Eugênia Portes

Confira os slides apresentados pela Mariana Alves Melo na 9a Reunião da Rede APS de 2025

https://redeaps.org.br/wp-content/uploads/2025/08/MARIANA-MELO-REDE-APS-NOVO-FINANC-FEDERAL-APS-25-07-2025.pdf ou clique aqui.

Referências

[1] Brasil. Ministério da Saúde. PORTARIA GM/MS Nº 3.493, DE 10 DE ABRIL DE 2024. Altera a Portaria de Consolidação GM/MS nº 6, de 28 de setembro de 2017, para instituir nova metodologia de cofinanciamento federal do Piso de Atenção Primária à Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS). Brasília: DF; 2024. Disponível em: https://in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-gm/ms-n-3.493-de-10-de-abril-de-2024-553573811 

[2] Brasil. Ministério da Saúde. PORTARIA Nº 2.979, DE 12 DE NOVEMBRO DE 2019. Institui o Programa Previne Brasil, que estabelece novo modelo de financiamento de custeio da Atenção Primária à Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde, por meio da alteração da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017. Brasília: DF, 2019. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/assuntos/saude-de-a-a-z/m/malaria/legislacao/portaria-no-2979-2019/view 

[3] Brasil. Ministério da Saúde. Secretaria de Atenção Primária à Saúde. NOTA TÉCNICA Nº 122/2024-CGFAP/SAPS/MS. Brasília: DF, 2024. Disponível em: https://www.gov.br/saude/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/notas-tecnicas/2024/nota-tecnica-no-122-2024-cgfap-saps-ms.pdf/

[4] Brasil. Ministério da Saúde. PORTARIA SAPS/MS Nº 161, DE 10 DE dezembro DE 2024. Estabelece a metodologia de cálculo do Componente Vínculo e Acompanhamento Territorial para as equipes de Saúde da Família – eSF, equipes de Atenção Primária – eAP, e as equipes vinculadas em conformidade com o Título II da Portaria de Consolidação GM/MS nº 6, de 28 de setembro de 2017. Brasília: DF, 2024. Disponível em: https://www.in.gov.br/en/web/dou/-/portaria-saps/ms-n-161-de-10-de-dezembro-de-2024-603288832 

[5] Brasil. Ministério da Saúde. Portaria GM/ms Nº 6.907, DE 29 DE ABRIL DE 2025. Altera dispositivos da Portaria de Consolidação GM/MS nº 6, de 28 de setembro de 2017, da Portaria GM/MS nº 3.493, de 10 de abril de 2024, e revoga dispositivos da Portaria Saps/MS nº 161, de 10 de dezembro de 2024, e da Portaria GM/MS nº 5.668, de 1º de novembro de 2024, que dispõem sobre a metodologia de cofinanciamento federal do Piso de Atenção Primária à Saúde – APS no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS. Brasília: DF, 2025. Disponível em: https://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2025/prt6907_08_05_2025.html 

[6] Melo MA. Críticas à nova forma de alocação dos recursos federais para a Atenção Primária em Saúde – Programa Previne Brasil – no Sistema Único de Saúde (SUS): análise dos municípios brasileiros (2019-2022). Tese. Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública. São Paulo; 2024. Disponível em: https://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/6/6143/tde-08082024-144049/publico/MeloMA_DR_simplificada.pdf